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 中国古代巡视制度的历史沿革

                           来源:中央纪检监察网

    古代中国是一个官治发达、政治早熟的国家,维系王权统治,离不开对官僚统治阶层的有效管理。作为古代监察史上极具特色的一部分,巡视制度虽主要是为以皇帝为中心的统治阶级服务的,但就其技术层面而言,在监察官员、反腐肃贪和吏治清明建设方面有重要意义。为此,我们有必要认真梳理古代巡视制度历史沿革。从封建到帝国时代,巡视制度经历了由疏到密、由惯例到制度的过程;从制度分期看,它主要经历了惯例化时期、制度化开创时期、独立化建设时期、专业化建设时期、规范化建设时期和全面成熟期六个重要阶段。
   一、巡视惯例化时期(夏商周—春秋时期)相传古代天子尧、舜每五年率百官巡狩
  四方,考察所属部落首领们政绩公德,逐步形成“五载一巡狩”惯例。夏商周三代,“受命于王”的“方伯”也对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。据史书所载,此时巡视没有独立机构和体系,也没有专职使臣和规范,只有为数甚少的兼职监察职官,主要表现为史官兼领监察权或者行政、执法官兼领监察权两种类型。春秋时期,王有“巡县之制”,以国君巡察为主,相国、郡守也可以巡视地方,但巡视偶然性大、没有定型制度,巡察范围较为宽泛—除了监控纠察官吏外,还包括管理农业生产、祭祀名岳大川等,甚至将“不善孝父母,不长悌乡里,骄躁淫暴,不用上令者”也都纳入。总之,夏至春秋,完整巡视机构尚未形成,也没有进入制度化建设阶段,但这种巡察惯例成为后世巡视制度的重要渊源。  
   二、巡视制度化开创时期(战国—秦)
   战国时期,巡视制度基本理念、思路和初步机制形成。当时诸子百家非常关注新兴中央集权专制和官僚集团,其治国治官思想给古代巡视制度提供了最初的理论基础。法家更是提出了最明晰的治国治官理论:申不害认为,在治国和保君方面,一国的官吏有效治理比其城池、自然地理条件的优越更加重要;商鞅则强调监督者和被监督者之间应该利害相异才能维护君王统治,如果利害一致就难以互相监督了。本质上,在法家看来,治国须治官、治官方保君。伴随分化重聚后君权和诸侯专制兴起,各诸侯国官僚机构中监察职能开始独立,御史开始担任专门监察职务(御史原指单一的史官,偶尔兼掌监察,现逐渐加强纠察执掌职能,有权监察朝中大臣、地方官员,有巡行、巡县、监军、上计等任务)。同时,各国也纷纷运用法家“以法制吏”思想制定一系列治官制度,如魏国李悝编写的《法经》中的《杂篇》就有治理官吏规定。
  秦始皇统一六国、废封建、立郡县,开创了帝国时代,他在位时五次巡行帝国,加强中央集权统治,设置了以御史大夫为首的从中央到地方的监察机构,派出监察地方的官员为监御史、监察史。监察御史起初是中央巡察官,无固定住处,后由中央派御史常驻各郡,成为监守官,有固定官署和属官。巡察官地位、职责也基本明确:御史大夫“银印青绶,掌副丞相”,职责是典正法度、举劾非法、纠弹违失、考课百官、荐举人才、治理大狱、审理疑案等,但不处置民间之争。郡县制帝国政治建构奠定了古代巡视的根本性制度环境,御史制度演进成为古代监察巡视制度变革发展的关键性指标。自此,秦朝建立了较为完整的御史监察机制,奠定了后世巡视制度基础。

   三、巡视制度独立化时期(汉—魏晋南北朝)
  汉承秦制,形成了相对独立、分部分层多维架构的古代巡视制度。西汉前期采用单一机构,由御史府负责监察中央机关及其官员,地方郡县则由丞相派遣丞相史负责监察。汉武帝时期,考虑到诸侯王经常勾结地方豪强兴风作浪、图谋不轨,首创了中央监察机构分区巡视制度,派遣刺史巡视地方、监督郡县、整饬吏治。汉武帝把全国划分十三部,每部设刺史一名,刺史每年八月到年底定期巡视所部,职责是“省察治状,黜陟能否,断治冤狱,以‘六条问事’(汉武帝给刺史的明确监察准则)”;设司隶校尉专监京师周围诸郡,上纠“三公”、下察百官;中央机构出现御史府、丞相司直和司隶校尉三个独立而制约的系统。
  魏晋南北朝时期,社会加剧动荡,王朝频繁更替,刺史、司隶校尉自东汉末逐步转化为地方行政长官,但其原有监察职能未被废置,仍保留中央巡察官身份。御史台发展成独立监察机关,御史中丞为其主要长官,对皇太子以下官员皆可纠劾。中央同时不定期地派遣御史巡察监督地方官吏,并赋予御史“风闻言事”的权力。自此,中国古代独立的巡视制度基本形成。

   四、巡视制度的专业化时期(隋—唐)
  隋朝沿袭御史台制度,御史脱离宫禁、成为相对独立的中央专职监察官。同时,中央和地方监察机构分离,地方上置司隶台和谒者台,司隶台置司隶刺史,负责分部巡察、监察京畿、东都及郡县官吏;谒者台则具有出使巡察地方之权。隋文帝时期,以州统县、州设总管府,以刺史兼总管、统督邻近数州。隋炀帝时期,在行政区划和组织上废除总管府、改州归郡,将原“州刺史”之名改为郡太守;但是,出于监察巡视考虑,他仍然设置了十四个称“刺史”之名的郡监察机关,专司巡察各地吏治、不理民事。
  唐朝监察机构更加健全,形成了监察机构和谏议组织两个系统。中央最高监察机构是御史台,下设台、殿、察三院,台院受皇帝直接指派、纠举百官、参与审判,察院掌“分察百僚,巡按州县”、主管地方官吏监察。在“一台三院”体制内,各部门职责明确、互相配合,分别对吏、户、礼、兵、刑、工六部形成监察制度。
  唐中宗神龙二年,设置一种经常性地方巡视制度之“十道巡按”(全国置十道巡察区,每道设员两名,由左右台及五品以上官员担任,每两年轮替一次)。但该制度时废时存,名称也常有更改,直到玄宗开元二十年,正式规范才建立—每道设一名采访处置使,三年一奏,随后全国划分为十五道。隋唐以来,从中央到地方、分工明确、制度完备的古代巡视制度专业化成为后世效仿典范。

   五、巡视制度规范化时期(宋—元)
  宋元两代袭唐制,在巡察机制专业化上更加规范化,更加注重对地方的控制力度。宋朝,御史台出现三院合并态势,职能上分侍御史(1人)、殿中侍御史(2人)和监察御史(4人),以监察御史权力为重。监管机构从中书省和门下省独立出来,将御史和谏官合二为一,突出给事中地位,这对后来元朝保留给事中地位和明朝的六科制度都产生了重大影响。
  宋朝监察机构称为监司,为巩固中央和地方关系,皇帝定期派遣监司出巡、控制和监督地方官,规定监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区,规定出巡时随从人员的安排以及巡查官员在地方上的逗留时间(“无公事不得住过三日”),违反出巡制度的监司官要受到处罚。另一方面,皇帝为鼓励弹劾,允许台谏官“风闻奏弹”,不用核实,即使有所差误也不予以追究,而且要求谏官每月必须纠弹。在监察官员选录上,地方监司、监州在吏部选任后,须报请皇帝亲批,监司官任命不受中央、地方各级行政长官干预;虽然也有监司官员由宰相或其他机构如尚书省、御史台提名呈报或考选;但不管怎样,其选任条件非常严格,德行考核极为重要,所取御史必具“忠直亮节、忠纯体国”之操守。
  元代时,为防止官吏叛变和人民反抗,皇帝特别重视对中央、地方官吏的监察,将御史台地位提到前所未有的高度,成为与中书和枢密院相抗衡之机构,再罢门下省、不设谏官,实现了唐代以来御史、谏官和封驳官合一的官员监督体制。元朝将全国分为二十二道监察区,每个监察区设置提刑按察使一名(后改称为肃政廉访使)作为专司监察官员,负责对所辖路、府、州和县进行经常性巡察。在地方上,元代建立行御史台专司地方监察,其机构设置与中央御史台一脉相仿,这使得中央与地方在监察设置上浑然一体,体现了元代皇帝对中央和地方监控的关切。概而言之,宋元巡视制度最大特点在于进一步规范化,尤其强化对巡察机构自身的监督机制。

   六、巡视制度的全面成熟期(明—清)
  明代言官数目较以前各代增加很多、对官员钳制也比前朝更大,这受到明朝开国皇帝朱元璋的重典治国思想影响。洪武十五年,中央御史台被废,设都察院,由左右都御史和左右副都御史掌管,在其下又置左右佥都御史及监察御史;其中监察御史人数经常多则百名以上,他们经常奉皇帝之命巡按百官,各地官吏无论大小,无不接受其巡察纠弹。
  明代官吏管理规范十分发达,在巡视制度上也不例外。明朝增设了特殊监察机构—六科给事中,其名同六部,每科设都给事中、左右给事中各1人,给事中4—8人,职责在于:规谏、稽查六部百司,制敕章奏不便者得封还驳正。在巡视法制建设方面,先后制定《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和《御史回道考察》等一系列法规。巡视官员由皇帝钦点,巡察回京后还要接受都察院考核;在监察机关内部,实行独立监察制度,规定下级巡视官吏巡察奏事不受其直接上司约束,巡视权因此得到很好保障。这些制度有利于保证巡视队伍自身廉洁,避免自身腐化和被腐蚀,从而更好为帝国行政管理作好有效监督。
  明成祖即位后,中央御史巡按成为定制。他将全国划分十三个监察巡视区,相应设置十三道监察御史。监察御史平时管理归都察院所辖,但在履行监察巡视职能时不受其控制,直接对皇帝负责,拥有“大事奏裁,小事立断”的极大权力。在地方上,创设提刑按察使司(各省置一),提刑按察使司又设有其派出巡道官(分巡道或道分司)。值得注意的是,明朝各省督抚一般均带有都察院宪衔,督抚们借此可以中央监察官身份去巡视监督都指挥使司、布政使司、按察使司及地方官吏,这保障了帝国的中央集权,也进一步加大了地方大员的管理权。
  清朝主要沿用明制,并制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。清世祖时期,为加强中央机关管理,罢除各省巡按官,都察院下设十五道监察御史,这些御史既巡视地方,也有权监察中央官员。清世宗时期,划六科归都察院、给事中“内升外转”,实现御史机关、言谏机构合二为一,除军机处(清朝在军机处设置了“稽查钦奉上谕事件处”负责相应监察)外,各监察机构都可以行使监察权。仿明朝体制,各地总督、巡抚加都察院右都御史、右副都御史、右佥都御史等衔,以示拥有巡查地方之权(这种安排有一定负面影响,即中央巡视机构及其官员在现实中难以监督地方督抚,毕竟前者往往涉及外任而有可能成为督抚下属)。清代省一级监察巡视机构为提刑按察使司,在省与府(州、厅)之间设立道(分“守道”和“巡道”);清初时,道员无品级、出任差遣按原官品加衔;乾隆十八年,规定:出任道员皆正四品,且可以直接向皇帝“密折封奏”,由此,道成为重要的巡视机构,这是对明代道制的重要发展。要言之,在明清二季,一套复杂的监察巡视机构体系(巡按、十五道监察御史、总督与巡抚、提刑按察使司、道、京师五城察院、钦差大臣等)和制度机制成为中国古代巡视制度全面成熟的历史标志。
  古代巡视制度从萌芽、初创到制度化、专业化和规范化的沿革,展现了中国式治国治官制度文明的历史演进和变革。然而,如此严密发达的制度虽在历史上为皇权统治、帝国秩序作出不可替代之贡献,但它终究没能帮助帝国走出自己周期性兴亡的“宿命”。何故?这或许正是近现代以来至今,在走向现代文明过程中,中国政治社会建设必须去思考和解决的课题。

 

 

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